对餐饮业“选址不当”问题的分析

2020/11/14 19:55

  2018年9月27日,国务院印发了《关于在全国推开“证照分离”改革的通知》, “证照分离”改革的实行,有效降低了企业制度性交易成本,进一步破解了“准入不准营”问题,为企业进入市场提供了便利。但从“证照分离”视角审视餐饮项目市场准入,各地仍存在不同程度的餐饮项目“选址不当”现象,不仅给经营者带来投资风险,也在一定程度上成为市场监管的难点问题。

  首先,污染大气环境的餐饮项目禁止准入。《大气污染防治法》规制附条件餐饮项目的新建、改建、扩建,该法作为一部大气环境保护方面的特别法,对公民、法人、其他组织以及行政机关具有普遍的约束力,要求餐饮项目必须具备大气污染防治的特定条件,因此,在市场主体登记时依法需要对“经营场所是否合法”进行核实、审查,应是市场监管部门防治大气污染的法定职责。餐饮项目“选址不当”,可依据《大气污染防治法》第81条第2款的规定不予登记。

  其次,“住改商”性质的房屋不得作为餐饮经营场所。虽然市场主体登记允许申请人将满足一定条件的住宅用房登记为经营场所,但《大气污染防治法》禁止居民住宅楼作为产生油烟、异味、废气的餐饮项目的经营场所 ;《江苏省政府关于进一步放宽市场主体住所(经营场所)登记条件的指导意见》对于在城市居民住宅区内从事餐饮、娱乐等容易产生环境污染的公共服务行业,规定不得登记为经营性住所 ;《常州市放宽市场主体住所(经营场所)登记条件暂行办法 》还规定“未经规划、国土、建设等部门批准的临时建筑物、危房、违章建筑和文物古迹”等性质房屋不得作为市场主体经营场所进行登记。综上可知,上述性质房屋禁止餐饮项目登记。

  一是餐饮经营者法律意识偏低。餐饮业经营者在项目“选址”时,注重经营场所的区域位置优势,而对于餐饮项目经营场所的法定要求,知之甚少,尤其是小餐饮经营者,获取法律知识的途径比较单一。餐饮业经营者对于 “选址”法定要求以及“证照分离”改革政策的知晓度不高,甚至个别经营者守法经营意识不强,出现先行装修、违规经营的情形。

  二是部门协同联动机制不畅。由于餐饮项目不属于《环境影响评价法》第16条第3款关于《建设项目的环境影响评价分类名录》规定中的“建设项目”,从事餐饮服务(宾馆饭店餐具集中清洗消毒除外)并不需要取得环境影响评价文件,但对于污染大气环境的餐饮项目,生态环境部门依法仍然负有统一监督管理的职责,市场监管部门则按照登记职责审查是否具备大气污染防治的法定条件,因部门之间在认定“专用烟道、相邻”等条件存在差异,同时缺乏有效沟通协调,对有的“选址不当”问题未能防患于未然,以致市场准入、事中监管环节出现问题。

  目前尚无统一规范的餐饮项目经营场所登记审查内容、标准和事先告知事项,机械性登记难以适应优化营商环境的多样化要求,一定程度上可能导致登记审查结果不一甚至结果相悖。为尽可能减少餐饮业“选址不当”给经营者带来损失,同时也降低市场监管难度,笔者建议如下 :

  一是强化法律宣传培训。既要准确界定部门间职责边界,厘清证、照的功能和法律关系,防止相互推诿,又要协调统一共同履行防治大气污染的职责,确保“证照分离”改革有序推进。对社会公众特别是餐饮业经营者开展精准普法,扩大“证照分离”改革政策的知晓度,及时回应社会关切的餐饮项目“选址”问题。

  二是建立事先告知制度。市场监管部门按照GB/T 47542017《国民经济行业分类》规范登记餐饮业经营范围,审查经营场所是否符合法定要求,建立事先告知“选址不当”风险制度,明确餐饮服务“禁入区域”,在经营者申请登记时即送达事先告知书,全面告知申请人应具备防治大气污染的特定条件、不得作为经营场所的房屋情形及登记要求等事项,着力营造餐饮服务透明、可预期的市场准入环境。

  三是进一步完善协同联动机制。市场监管部门与生态环境部门进一步完善协同联动机制,按照“统一受理、及时告知”的原则,实施登记申请信息共享互通。生态环境部门及时反馈市场主体的经营场所是否具备法定条件 ;市场监管部门根据法定条件和程序,对经营场所进行核实、审查,作出是否准予登记决定,及时解决“选址不当”的问题。两部门也可以依法律法规的规定,对辖区内的商住楼是否适合从事餐饮项目开展调查研究,建立餐饮业“负面清单”地址制度,形成指导性文件向社会公开,便于社会公众了解“负面清单”地址范围,进一步提升准入服务的效能。

  四是切实推进社会共治。餐饮项目不仅涉及大气环境污染,而且还涉及食品安全,面广量大,仅依靠市场监管部门的监管力量 “势单力薄”,因此,市场监管部门应转变监管理念,在地方政府的统一领导下,积极协调生态环境、城市管理等部门,借助街道社区网格化管理,创新治理方式,切实推进社会共治,对“选址不当”现象做到“早发现、早通报、早处置”。

  (作者系江苏省常州市钟楼区市场监管局郑冬青 原文刊载于《市场监督管理》半月刊17期)